全国统筹：优化养老保险制度的治本之计

据 2013 年07 月23 日 《光明日报》报道，职工基本养老保险迄今仍处于地区分割统筹状态，法定的国家统一制度安排在一定程度上已沦为地方性制度，其带来的缴费负担不公、责任分担失衡、基金余缺并存、运行成本居高不下、基金贬值风险持续积累等一系列问题，既损害了制度自身应有的公平性与互济性，也使统账结合模式被严重扭曲，并危及制度的可持续性。因此，优化养老保险制度的“牛鼻子”，在于尽快实现职工基本养老保险全国统筹，最终实现整个制度体系定型、稳定、可持续发展。

养老保险是现代社会保障体系中最重要的制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社保制度的成败具有根本性影响。基于职工基本养老保险制度的重要性，笔者一直追踪研究着这一制度的变革。近几年更到广东、上海、浙江、四川、重庆、湖南、山东等10多个省（直辖市、自治区，下同）做过专题调查。调研获得的基本结论，就是在充分肯定职工基本养老保险改革取得巨大成就的同时，也发现地区分割统筹格局客观上已经成为了这一制度健康、持续发展的桎梏，若不尽快推进全国统筹，伴随覆盖面与支付规模持续扩张而来的将是日益严重的不良后果。因此，笔者在2007年组织实施“中国社会保障改革与发展战略”研究时，曾将养老保险制度改革总体规划单独成篇、成卷，建议国家尽快研究职工基本养老保险全国统筹方案并提出过一个自己的初步方案，认为这是真正维护劳动者权益并解决现行制度运行中诸多难题的治本之计；同年开始在全国人大常委会参与审议《社会保险法》草案中，坚持主张通过立法明确职工基本养老保险基金实行全国统筹，这一意见最终被2010年通过的《社会保险法》所采纳。

本报告即是在近几年专题调查研究的基础上形成的，它聚焦于职工基本养老保险制度的统筹层次，旨在如实反映这一制度地区分割统筹格局的历史进程及其不良效应，并就这一制度的全国统筹提出原则性意见。

养老金：“统一”有多远？

据 2013 年07 月23 日 《光明日报》报道，“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元”——不同群体间养老待遇差，一直是社会关注焦点。近日，国务院《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》指出，要“研究制定基础养老金全国统筹方案”。统筹推进城乡社会保障体系建设，实现基础养老金全国统筹将走出重要一步。当前，我国的养老保险已经实现了制度上的全覆盖，但不同人群待遇差别较大。这种差别是如何形成的，到底有多大，怎样才能弥合？

1、制度“碎片化”：改革大敌?

根据中国统计年鉴的数据，我国企业职工平均养老金替代率是45%。替代率是劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。替代率45%意味着退休金是退休前工资的45%，但是事业单位和公务员的替代率能达到80%～90%，其中，公务员比事业单位还稍高一些。

近日，北京大学国家发展研究院发布“中国健康与养老追踪调查”显示，新农保的养老金中位数为每年720元，城镇居民养老保险的养老金的中位数为每年1200元，政府或事业单位养老金的中位数为24000元，企业养老保险金的中位数为18000元。“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元”——不同群体间养老待遇差的问题，一直是社会关注的焦点。“公务员和相当一部分事业单位人员在职时不用缴纳养老保险，退休后却能领取高于企业人员的养老金，他们的退休金多数由国家财政支付，这就是私人部门的人觉得非常不平衡的地方。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文直言。

中国社会科学院劳动和社会保障中心主任王延中介绍，“双轨制”形成后，机关事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。而企业退休职工领取的基本养老金参照的主要是社会平均工资。由此，机关事业单位和企业退休人员的养老金差距逐渐扩大。“有人做过计算，同样背景、同样学历的两位大学毕业生，分别进入企业和机关事业单位，退休以后的养老待遇相差近一倍。”中国人民大学社会与人口学院教授李迎生说。

2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆５省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，由于此次改革方案又人为地增加了更多的“碎片”——事业单位分为三六九等，参加此次改革的事业单位是第二大类中的第二小类，“遭受”改革试点的省市产生了强烈的抵触情绪，甚至出现了群体恐慌，最终导致改革停滞。

2、“多缴多得”：好的养老制度啥样？

据人社部最新数据显示，2012年我国城乡居民社会养老保险基金的收入、支出和累计结余已分别达到1829亿元、1150亿元和2303亿元。“近年来每年的制度收入都大于支出，年增长率平均在20%—30%之间，延迟退休年龄的压力似乎不是很大。但是，中国养老保险的最低缴费年限仅为15年，还不到发达国家的一半。退休年龄平均比发达国家晚10余年。长期看，这个制度的财务风险是巨大的，甚至是不可持续的。”郑秉文指出，为了适应未来人口寿命预期的提高，增加多缴多得的激励因素、鼓励延迟退休并让晚退休的人获得实惠是改革的一个重要取向。

“退休后收入比工作时还高的情况，说明了我们国家初次收入分配存在不合理的现象，所以才会‘倒挂’。如果一个社会退休后的收入更高，那人人都期盼着早退休了，这显然是不合理的。”在郑秉文看来，社会保障制度的过度与不足都不好，“过度的福利会阻碍社会的发展，比如欧洲一些陷入高福利“陷阱”的国家。但是如果对劳动力的保护与社会特质的需求相差很大，会直接影响人们的心理预期，影响消费者信心。”因此，他不主张加大养老金“杀富济贫”式的再分配功能，而是要按照个人缴费的不同，体现“多缴多得，少缴少得”的原则。“一个好的养老制度预期，并不是说人人都盼望早退休。好的制度应该让人们预期到制度的稳定性，从而获得稳定的合理的保障，比如，晚退可以拿到较多的退休金，早退拿到的退休金少。”他补充道。

随着社会保险覆盖面不断扩大，目前，各项养老保险参保达到7.9亿人，13075万城乡老年居民按月领取养老金，但保障水平仍然有待提高。专家建议，国家应适当提高基础养老金，并相应提高参保对象补贴标准，使之与社会经济发展水平基本同步。同时，尽快实行省级统筹，做到“四统一”，即统一制度、统一标准、统一征收和统一管理，让农民养老更有保障。

3、打通“通道”：顶层设计怎么做？

2005年至2012年，我国已连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平。2012年调整后企业退休人员月人均养老金达到1721元，8年累计月人均增加1021元。2013年，国家决定继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高幅度按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。随着劳动力流动的日趋自由和城乡二元经济结构的变革，城乡人口流动冲破束缚已成为常态，但社会保障的一环还未跟上，社保的转移接续不畅影响投保积极性，反过来也成为生产要素中阻碍劳动力自由流动的障碍。“‘碎片化’的制度必然导致待遇上的差别。”清华大学公共管理学院教授杨燕绥说，“只有对养老制度进行顶层设计、结构调整，才能从根本上弥合不同群体间的养老差别。”

人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍，无论是养老还是医疗，很多事业单位包括机关的社会保险制度改革正在稳步推进，其人员与企业职工一样逐步参加了各类社会保险。随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。“下一步，我们将改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革。”胡晓义说，“机关事业单位的养老保险制度改革不能‘单打独斗’，而是要在一个总体的改革框架下来进行。其中包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。”

而对于数量众多，人口流动性增大的进城务工人员而言，急需解决城乡养老保险的制度衔接问题。数据显示，近年因一些地区转移接续不畅，退保风潮严重，有的城市退保比例甚至高达参保人员的17%。“只有解决参保者后顾之忧，打通新农保、城居保与职保的衔接转换通道，参保者才能真正从城乡居民养老保险中受益。”郑秉文说。《社会保障“十二五”规划纲要》指出，我国“十二五”时期将加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，建立有效的社会保险关系转移接续制度。

中央财经大学社会保障系主任褚福灵认为，社会保险关系转移接续制度建立面临许多困难，不可能一蹴而就。“未来我国的社保制度框架将包括两大部分，一个是劳动者，也就是职工的社会保障制度，一个是针对居民的部分社会保障项目。相信在这样的架构内，我国将逐步地理顺制度设计问题，并在此基础上完善业务流程，建立信息网络，最终逐步建立起有效社保转移接续制度。”

上海10月起调整部分城镇职工社会保险费率水平

    上海在确保参保人员社会保险待遇水平不受影响、社保基金正常运行的前提下，将调整部分城镇职工社会保险的费率水平。

　　此次调整共涉及养老、医疗、失业和生育保险四个险种，单项费率水平有降有升，总体费率下调2.5个百分点。其中，城镇职工基本养老保险费率单位缴费部分下调1个百分点；城镇职工基本医疗保险费率单位缴费部分下调1个百分点（非城镇户籍外来从业人员仍按7%缴纳基本医疗保险费）；失业保险费率下调0.7个百分点，其中单位缴费部分下调0.2个百分点，个人缴费部分下调0.5个百分点；生育保险费率单位缴费上调0.2个百分点。

本次社会保险费率调整后，参保人员的养老、医疗、失业和生育保险等各项社会保险待遇均不受影响。与此同时，为确保城镇职工社会保险制度的长远可持续发展，本市将积极探索建立多渠道的社保基金筹集机制，进一步强化财政、国资对社保基金的支持力度，增强本市社保基金的抗风险能力，参保人员的各项社会保险待遇将随着经济社会发展而逐步提高。

“送清凉”慰问活动通报

根据上级领导布置，贯彻“普遍关心与重点帮助、物质帮助和精神慰藉”相结合精神。今年“送清凉”继续体现校领导关心老同志的精神，要求二级单位凡是有90岁以上的高龄人员，都要上门亲自慰问。这次“送清凉”总共慰问患重病、特别困难以及高龄人员420余位，发放慰问金35万元，参与慰问活动近800人次。

在慰问过程中，涌现出许多感人的事例。二级单位从领导到经办人、联络员等，安排出人力、财力、物力，在7、8月间，顶着炎热的太阳，基本挨家挨户走访慰问。

短讯：最近，我校化工学院退休职工周老师与老伴从浦东某养老公寓迁入了宝山区杨行镇金秋敬老院，据周老师介绍，该敬老院比原住的上了一个档次，敬老院的房型好，有四间朝南的独立房间，阳台宽敞，晒衣方便，24小时供应热水。刷卡用餐，吃饭不受限制。进出楼用门禁卡，十分安全。有活动室供老人进行娱乐活动，生活规律、充实、愉悦。全院绿化率达53℅，布局合理、气派。