退休特殊人群改善生活质量基本问题的探讨
上海交通大学 朱建程、孙仲彝、陈毓秀等
(获2011年上海市退休职工管理研究会优秀论文二等奖)
内容摘要：
退休满80岁高龄或失能(含失智)者出现增速较快的现象。这类人群晚年养老基本问题突出，呈现群体性的需求。但目前福利性帮困政策、慰问力度和做法与之有一定的差距。在贯彻规范津补贴的工作中，尚未有规范顾及到退休特殊人群的“需求”。为了让她(他)们更有“尊严”的生活，帮助其走完人生最后“一公里”的养老“路程”，共享社会发展成果，提升幸福指数，有必要提高对她(他)们改善生活质量认识的同时，对这类人群进行特殊的关怀和集中财力，创新机制给予必要的、一定的、可行的“特殊补贴”。本文通过解剖我校一些“案例”，围绕她们生活需要、宜居的生活环境等方面的几个基本问题，着重从提高对这类人群特殊关怀的认识、现实意义和对策建议等三方面进行了探讨，供有关领导部门决策参考。
一、对特殊人群改善生活质量基本问题的认识及其现实意义
(一)特殊人群的含义、人数规模
本文所指“特殊人群”是指退休人员中年满80岁高龄者或生活难以和完全不能自我料理者(简称：特殊人群，下同)。据统计我校特殊人群2009年底360位，去年470位，今年估计达540位。剔除自然去世因素，2012年预计达680位，2015年将达1000位以上。未来5年约占总退休人数12%至20%(平均增速16%)。举一反三，上海老年型城市中的特殊人群，同样存在此类现象。所以，增长势头和绝对数触目[见：附件一]。
特殊人群年养老金和补贴等年收入约在6万元以下和2万元以上。在部分单位、民间等方面有“年金制”、“帮困基金”或“基金项目”，但是与特殊人群需求的状况对比，存在着资助力度不够或“治标不治本”等现象。从特殊人群“群体性需求”的现状对比，存在着“杯水车薪”的现象。从特殊人群分布的情况看。由于各个单位历史和发展的原因，特殊人群的数量、结构等分布很不平衡。一些传统型、大型的、国有企事业单位退休人员，乃至特殊人群数量较多、较普遍。而一些新型的单位、公司等，就相对“负担”较轻，甚至没有。
(二)从特殊人群基本生活和环境现状看改善生活质量的现实意义
特殊人群居住和养老状况方面。目前，特殊人群晚年养老一般分为两大类，居家养老和机构养老。在机构养老只占3%不到。该部分人群选择机构养老，能在日常照料中基本解决生存问题。但是，基本支出和改善生活质量的基本需求也存在着与基本收入捉襟见肘甚至入不敷出等情况。有些因收入和支出存在差距而放弃了入住机构养老的想法。除了观念意外，基本设施和生活质量也是考量的因素。
还有特殊人群居住的环境不容乐观。上世纪50年代以来建造的“房屋”，加上近期开发新式“商品房”等，绝大部分缺少适合老龄化的设施。举例：住在老式房屋中。没有宽门框通道和“借力”扶(把)手栏等无障碍设施。为此，经常有老同志在日常起居中发生摔倒等事件，已是非“偶然”现象。除了自身因素以外，这与缺少适合特殊人群生活基本设施的因素不无关系。而特殊人群的受伤往往是“难以恢复和永久性”的，引起的生活质量下降也很现实。部分特殊人群居住在“三不管”地带现象令人堪忧。由于历史等原因，上海在发展过程中进行的基本居住环境改造等“利民工程”，无法慰藉到这部分人群。例我校部分特殊人群居住在宿舍性质的房屋内、还有居住在徐汇校区周边、七宝校区周边等只有使用权或公寓型房屋内，涉老功能缺陷外，“阳光政策”无法“照”到她们。
特殊人群日常养老和生活照料不容乐观。近30多年，社会发展伴随着老龄化的进程。上海在“十一五”期间，针对老龄化实施了“9073计划和六助行动”。从而解决了部分老人的一些(或一时的)困难和“需求”。但是，居家养老的传统模式有着许多“先天”不足。聘用“保姆”有着诸多“遗憾”现象。例我校一位资深教授，在花园里跌倒，不巧保姆外出，无人搀扶而爬着“回”到屋中，这个事例就说明了传统的居家养老，存在着许多不尽如人意的地方。我们在慰问、家访老人的居住情况时往往感触“沉重”。明显感到大多数特殊人群的居家环境与社会发展的现状很不相称，有的是明显“落伍”了。根据国家老龄委2008年对城市老龄者的调查，有48.5%老人有各种各样的“需求”。家政服务方面需求有25%多；护理需求有18%；聊天解闷需求有13.8%；法律援助需求有2.25%[1]。
特殊人群机构养老部分支出不容乐观。特殊人群晚年用于养老的支出与收入相比，在无“患大病”的前提下会略有节余。但是，一旦出现改变原有生活的模式、结构等，支出就大大超出收入，出现“入不敷出”现象。从我们每年慰问和调查中了解到，此类特殊人群的比例，占全体困难慰问人员的35%。例有的为了应付基本的生活需要，借助社会养老设施，住进“养老院”等一类机构的床位和管理费，基本支出就要成倍增加；有的失能者住进“护理院”等，除了基本的床位和管理费支出外，还要支出“护理费”等等，一些无职称的特殊人员生活费支出更为明显提升，出现经济拮据的现象。
特殊人群在以往学习、工作、退休三大阶段时期，由于历史、政策、体制、经济等种种原因，在个人成长、晋职、分房等方面皆有一些“遗留”和“遗憾”，成为特殊人群晚年养老的一块“心病”或“疙瘩”。现在特殊人群进入晚年时期，我们需要从以人为本，关注民生、人性化、老龄化方面的角度，为了构建和谐社会应认真对待的问题。
总之，特殊人群“需求”情况的表现，具有一定的代表性。在以往的困难慰问工作中，针对一些“困难”，多次拨款进行慰问，但困惑于不能从根本上解决一些基本问题。究其原因，这是特殊人群的一种基本“需求”。这些基本“需求”很难通过现有帮困模式、慰问机制、托底补助的福利方式来加以解决，或者说，不从特殊人群的基本“需求”创新机制的角度考量，很难改善特殊人群的基本生活质量。我们在下属单位调研中了解到，有些部门针对特殊人群的“需求”情况，有针对地作出了一些“资助”，暂时得到了一些缓解。但是没有从机制上给予研究，所收到的效果有限。因此，需要以新的思路来进行探索特殊人群改善生活质量的基本问题。
(三)从国家、地方实施老龄方针看开拓老龄事业的必要性
国家老龄委回良玉主任最近强调，人口老龄化是我国经济社会发展必须认真应对的重大课题，要充分认识应对人口老龄化的重要性、复杂性和长期性，以更高的站位审视老龄问题，以更广阔的视野谋划老龄事业，以更有力的措施推进老龄工作，统筹安排“十二五”时期老龄工作的基本任务，促进我国老龄事业又好又快发展[3]。
上海在十二五规划中提出，“要创新驱动、转型发展，努力争当全国推动科学发展、促进社会和谐的排头兵。必须更加注重以人为本的社会建设和管理”。关于老龄工作方面，提出要“完善为老服务体系。积极应对人口老龄化挑战，巩固完善家庭自我照顾、社区居家养老服务与机构养老为一体的养老服务格局，提高老年人健康水平和生活质量，营造尊老爱老的社会氛围。加大各级财政投入，以优化布局、床位供给和提高服务水平为重点增强养老服务能力，鼓励支持社会力量参与养老服务领域，积极探索异地养老等新方式、新机制。逐步建立健全多层次老年护理制度，加强老年护理服务队伍建设。培育壮大老龄服务事业和产业，丰富老年生活，重视老年教育，支持发展老年大学和老年活动团队，鼓励老有所学、老有所乐、老有所为”[4]。
根据国家、上海市领导关于老龄事业和工作的要求，有必要提高对特殊人群改善生活质量工作增强必要性的认识，为开拓老龄事业做好基础工作。
二、国家的发展为特殊人群改善生活质量提供了保障条件
(一)国家、上海的发展，为特殊人群改善生活质量提供了可能性。上海2010年统计年鉴表明，“十五”时期上海市生产总值年平均7000亿元，“十一五”前四年年平均13000亿元，增长接近“翻一番”。全市财政收入也从2940亿元增至6820亿元，增长超过“一倍”。社会发展为特殊人群共享发展成果、改善生活质量提供了物质基础。另外，国家明确指出“要培育和发展老年消费市场。老年人是一个庞大的社会群体，具有不同的消费需求，要积极研制开发适合老年人特点的产品和服务项目，引导老年人合理消费，满足老年人不同层次、不同类型的消费需求”[2]。
(二)特殊人群生活质量的改善，主要是依赖于改革发展的成果
国家在《社会养老服务体系建设十二五规划》的指导思想是“以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以实现全体人民“老有所养”为目标，深入贯彻落实科学发展观，从我国基本国情出
